Demokratie ist mehr als Wählen

In allen Bundesländern gibt es auf Landes- und Kommunalebene die Möglichkeit zu Sachabstimmungen, genannt Volks- und Bürgerentscheide. Alle Bürger:innen können sich daran beteiligen. Insbesondere auf kommunaler Ebene ist die Bilanz beeindruckend. Von 1956 bis 2019 gab es 8.099 direktdemokratische Verfahren in Städten und Gemeinden. Daraus resultierten 4.107 Bürgerentscheide. Im Jahr 2019 wurden 358 Verfahren neu eingeleitet - „so viele wie seit Jahren nicht mehr“, stellt der Verein „Mehr Demokratie“ zu seinem jüngsten Bürgerbegehrensbericht fest.

Trotz der viel späteren Einführung kommunaler Bürgerentscheide in Bayern (1995) ist die Zahl der Verfahren dort besonders hoch, weil die Hürden für die Nutzung der direkten Demokratie im Freistaat besonders niedrig sind. So sind anders als in vielen anderen Bundesländern wichtige Themen nicht vom Bürgerentscheid ausgeschlossen. Und es gibt keine knappen Einreichungsfristen oder unüberwindbare Unterschriften- oder Abstimmungshürden.

Auf Landesebene sieht die Bilanz viel magerer aus. Dort hat Mehr Demokratie von 1946 bis 2018 ganze 379 direktdemokratische Verfahren gezählt. Nur 24 mal kam es zu Volksentscheiden.

In neun Bundesländern gab es hingegen noch nie eine Volksabstimmung. Themenausschlüsse, knappe Fristen und hohe Unterschriften- und Abstimmungshürden haben die Nutzung der direkten Demokratie in vielen Bundesländern lange Zeit nahezu unmöglich gemacht. In manchen Bundesländern gilt das bis heute. Insgesamt hat Bayern auch auf Landesebene mit 20 Volksbegehren, sechs Volksentscheiden und 14 Verfassungsreferenden die Nase vorn.

Und auf Bundesebene? Da herrscht absolut Fehlanzeige. Das Grundgesetz schreibt Volksabstimmungen lediglich bei der Neugliederung von Bundesländern vor. Zuletzt scheiterte 1996 ein Referendum über die Fusion der Länder Berlin und Brandenburg am Nein der Brandenburger:innen.

Zwar befürworten bis auf die CDU alle im Bundestag vertretenen Parteien mehr oder weniger die Einführung bundesweiter Volksentscheide, jedoch ist für eine entsprechende Änderung des Grundgesetzes eine Zweidrittelmehrheit vorgeschrieben. Diese ist ohne die Stimmen der CDU nicht zu erreichen. Hinzu kommt, dass nach dem Brexit-Referendum in Großbritannien nicht wenige frühere glühende Verfechter:innen der direkten Demokratie zurückhaltend bis skeptisch gegenüber der direkten Demokratie geworden sind. Dabei gibt es dafür keinen Grund.

Das Brexit-Referendum hat mit ausgereiften Verfahren direkter Demokratie nämlich nichts zu tun. Es wurde kurzfristig vom damaligen Premierminister David Cameron angesetzt, um den innerparteilichen Dauerkonflikt innerhalb der konservativen Tories über die Mitgliedschaft in der Europäischen Union durch eine Entscheidung aller Brit:innen zu lösen. Cameron hatte dabei auf ein „Ja“ zum Verbleib in der EU spekuliert, das Ergebnis sah jedoch anders aus. Das Beispiel zeigt: Kann ein Regierungschef oder Parlament ein Referendum ansetzen, so lädt dies dazu ein, es für partei- und machtpolitische Zwecke zu missbrauchen. Deshalb gibt es in der Schweiz mit ihren ausgereiften Verfahren der direkten Demokratie diese Möglichkeit zur Einleitung von Volksabstimmungen nicht.

Mit einem „Abstimmungsbüchli“ sorgen die Eidgenoss*innen dafür, dass alle Stimmberechtigten eine informationsreiche und ausgewogene Abstimmungsinformation nach Hause geschickt bekommen. Das umfangreiche Heft erklärt die zur Abstimmung stehenden Volksinitiativen und Parlamentsvorlagen und stellt die Pro- und Kontra-Argumente dar. Von der Einleitung bis zur Durchführung einer Volksabstimmung vergehen dabei oft Jahre. Genügend Zeit also zur Information und Diskussion über die Abstimmungsvorlagen. Mit einer Volksinitiative schnell einmal eine Sau durch's Dorf zu jagen und tagespolitische Stimmungen auszunutzen, funktioniert dort nicht.

Die Praxis der direkten Demokratie bietet in Ländern und Kommunen auch zu viele Chancen, um sie sich in Deutschland auf Bundesebene noch länger entgehen zu lassen. Besonders Umwelt- und Klimaschützer können damit zukunftsrelevante Anliegen thematisieren, die sonst nur langsam in die parlamentarische Debatte kommen.

So gab es in den vergangenen Jahren auf kommunaler Ebene eine ganze Reihe von erfolgreichen Fahrrad-Bürgerbegehren, die sich für eine bessere Radverkehrsinfrastruktur stark gemacht haben. Alle Begehren erhielten bei der Unterschriftensammlung viel Unterstützung, alle endeten erfolgreich. Initialzündung dafür war das Radentscheid-Volksbegehren in Berlin, das von Heinrich Strößenreuther mitinitiiert wurde, der anschließend auch GermanZero mitgründete. Es mündete in das 2018 beschlossene Mobilitätsgesetz zur Förderung insbesondere des Radverkehrs und des öffentlichen Nahverkehrs.

Die Förderung des Radverkehrs war ebenfalls Thema einer in NRW auf Landesebene erfolgreichen Volksinitiative. In Baden-Württemberg bewirkte eine Volksinitiative Verbesserungen beim Artenschutz. Ähnliche Initiativen laufen in Brandenburg, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen. In Hamburg will eine Volksinitiative alle Autos aus der Innenstadt verbannen. In Berlin fordert eine Volksinitiative die Einberufung eines Klima-Bürgerrates zur Erarbeitung von Klimaschutz-Maßnahmen für das Land. Und im Juni 2021 hat der bundesweite Bürgerrat Klima seine Ergebnisse vorgestellt und den Parteien im Bundestag übergeben. Ihr klarer Auftrag an die Politik: Das 1,5° Ziel weiter zu verfolgen, um "den Erhalt der Lebensgrundlagen aller Menschen sicherzustellen“.

Stichwort Bürgerrat: Diese Form der Bürgerbeteiligung erfreut sich in den vergangenen Jahren zunehmender Beliebtheit. Für einen Bürgerrat werden die Teilnehmenden zufällig aus der Bevölkerung ausgelost. Durch ein geschichtetes Losverfahren wird dabei darauf geachtet, dass die daraus entstehende Versammlung nach Kriterien wie Alter, Geschlecht, Bildung, Wohnort, Gemeindegröße des Herkunftsortes und Migrationshintergrund ein Abbild der Bevölkerung ist.

Bekannt geworden ist dieses Demokratie-Instrument durch die „Citizens' Assemblies“ in Irland, bei denen ebenfalls zufällig ausgeloste Menschen über Themen wie Abtreibung, Ehe für Alle und Klimaschutz diskutiert haben. Diese Bürgerräte wurden auch deshalb einberufen, weil sich die Fraktionen im Parlament hierzu nicht auf Reformen einigen konnten. Die Bürgerräte formulierten deshalb Empfehlungen etwa zur Legalisierung von Abtreibungen und zur Ermöglichung der Eheschließung auch für homosexuelle Paare. Diese wurden vom Parlament übernommen und fanden auch in den folgenden Verfassungsreferenden breite Mehrheiten.

2019 organisierte der Verein „Mehr Demokratie“ zusammen mit der Schöpflin Stiftung und den Beteiligungsunternehmen IFOK und Nexus einen Bürgerrat zum Thema Demokratie. An zwei Wochenenden formulierten 160 zufällig ausgeloste Bürger:innen aus der ganzen Bundesrepublik Empfehlungen zur Verbesserung der Demokratie in Deutschland. Darunter die Einführung bundesweiter Volksentscheide, die Verbesserung der Bürgerbeteiligung, die Institutionalisierung von Bürgerräten und die Einführung eines Lobbyregisters zur Erfassung von beim Bundestag angesiedelten Lobbyist:innen.

Die in einem Bürgergutachten zusammengefassten Empfehlungen wurden im November 2019 an Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble und Vertreter:innen aller Bundestagsfraktionen übergeben. Der bei der Übergabe geäußerte Wunsch des Parlamentspräsidenten zur ernsthaften Befassung mit den Bürgerrat-Ergebnissen wurde inzwischen erhört. Der Ältestenrat des Bundestages hat sich im Juni 2020 für einen Bürgerrat zu „Deutschlands Rolle in der Welt“ ausgesprochen. Dieser Bürgerrat zu außenpolitischen Fragen hat im Januar und Februar 2021 stattgefunden.

Diese Entwicklung in Deutschland ist Teil einer deliberativen Welle mit einem schnellen Anstieg losbasierter Bürgerräte in vielen Staaten. So fanden in Frankreich und Großbritannien Klima-Bürgerräte auf nationaler Ebene statt, ebenso in einem Dutzend englischer Kommunen. Bürgerräte gab und gibt es auch zu Themen wie Corona, Pflege, Sterbehilfe oder Verkehr.

Bürgerräte sollen dabei Parlamente nicht ersetzen, sondern ergänzen. Parlamente haben das Problem, dass sie die diverse Zusammensetzung der Bevölkerung mehr schlecht als recht abbilden. So besteht der Bundestag etwa zu 82 Prozent aus Akademiker:innen, die in der Bevölkerung jedoch nur 18 Prozent ausmachen. Frauen, junge Menschen, Menschen mit niedrigen Bildungsabschlüssen und Menschen mit Migrationshintergrund sind nachweislich unterrepräsentiert. In Bürgerräten finden all diese Bevölkerungsgruppen jedoch den ihnen gebührenden Platz und damit ihre Stimmen Gehör.

Der Vorteil: Je unterschiedlicher die Menschen in einer Gruppe sind, die über Lösungen für politische Probleme diskutiert, desto mehr unterschiedliche Perspektiven werden in die Diskussion eingebracht. Bei den Bürgerrat-Versammlungen diskutieren die Teilnehmenden an Tischen mit etwa sechs bis acht Menschen über das Thema des Bürgerrates und ihre Ideen dazu. Sie werden dabei von Expert:innen beraten. Die Tischdiskussionen werden professionell moderiert und dokumentiert. Es wird darauf geachtet, dass alle Teilnehmenden gleichermaßen zu Wort kommen. Respekt, Zuhören und Lernen sind Leitwerte in der Diskussion.

Anders als in parteipolitisch geprägten Parlamenten gibt es in Bürgerräten keine ideologischen Bindungen und Fraktionszwänge. Die Gefahr einer Beeinflussung durch Lobbyist:innen ist gering, denn die Bürgerräte tagen nur kurze Zeit. Für jedes neue Thema wird ein neuer Bürgerrat ausgelost. Beim zufällig gelosten Bürgerdialog in der Deutschsprachigen Gemeinschaft in Ostbelgien bestimmen eigens ausgeloste Menschen in einem Bürgerrat sogar über die zu bearbeitenden Themen und darüber, welche Expert:innen zur Anhörung eingeladen werden. Die Mitglieder der inhaltlich beratenden Bürgerversammlung können ihrerseits weitere Expert:innen berufen.

Diese Verfahrensqualitäten machen Bürgerräte auch zu einem geeigneten Instrument zum Finden von Antworten auf die Herausforderungen der Klimakrise. Während Parteien und Abgeordnete bei jeder Entscheidung auch auf deren Folgen für die nächste Wahl schielen, müssen sich Bürgerratsmitglieder keiner Wahl stellen. Sie werden durch keine Fraktionsdisziplin in ihrer Gewissensfreiheit eingegrenzt und unterliegen keiner Beeinflussung durch Lobbyist:innen. Bürgerräte hören Expert:innen und formulieren ihre Empfehlungen auf der Basis wissenschaftlicher Fakten und ihrer eigenen Lebensrealitäten.

Zudem sind Bürgerräte nicht nur für die Teilnehmenden, sondern auch für die gesamte Gesellschaft ein Lernprozess, denn die dort verhandelten Inhalte werden über Politiker:innen, Medien und die Bürgerratsmitglieder selbst in die Bevölkerung transportiert. Bürgerräte lösen politische Fronten auf, denn in ihnen bilden sich keine Fraktionen. Ziel ist vielmehr ein möglichst breiter Konsens bei der Formulierung der Empfehlungen. Diese finden aufgrund der soziodemografisch mit der Bevölkerung übereinstimmenden Zusammensetzung eine breite Akzeptanz und ermöglichen damit effektives Handeln nicht nur in der Klimapolitik.

In Bürgerräten haben alle Menschen die gleiche Chance auf politische Beteiligung, auch und insbesondere diejenigen, denen ihr Beruf oder ihre Einbindung in Familie oder in die Pflege von Angehörigen kein politisches Engagement und erst recht nicht die Bewerbung um einen Parlamentssitz erlaubt.

Bürgerräte können auch die Verfahrensqualität von Volksentscheiden weiter verbessern. Im US-Bundesstaat Oregon sammeln zufällig ausgeloste Bürger:innen in einem „Citizens' Initiative Review“ Fakten und Argumente zu Abstimmungsvorlagen. Diese werden als kompaktes Informationsblatt an alle Stimmberechtigten verschickt. Einen ersten Versuch dazu gab es in diesem Jahr auch im schweizerischen Sitten. Weitere Experimente sollen folgen. 

Ebenfalls in der Schweiz haben die Grünen vorgeschlagen, einen Klima-Bürgerrat einzuberufen und diesem per Zweidrittel-Mehrheitsbeschluss die Möglichkeit zu geben, Volksabstimmungen über klimapolitische Fragen einzuleiten. Damit wäre jedenfalls die Frage beantwortet, was eigentlich passiert, wenn ein Parlament den Empfehlungen eines Bürgerrates nicht folgt. Denn die Vorschläge von Bürgerräten sind zunächst einmal unverbindlich. Manche sehen in ihnen einen zahnlosen Tiger. Die Verbindung von Bürgerräten mit der direkten Demokratie könnte Losversammlungen jedoch mit einem Gebiss ausstatten.

Volksentscheide und Bürgerräte haben gemeinsam, dass sie zur Lösung politischer Konflikte beitragen und damit eine Befriedung der Gesellschaft bewirken können. Innovative Ideen können auf diesem Weg auf die Entscheidungsebene der Politik getragen werden. Neben den Parteien werden Verbände, Bürger:inneninitiativen und auch zuvor politisch gänzlich unorganisierte Menschen zu wichtigen Akteur:innen der Demokratie. 

Durch Volks- und Bürgerbegehren lassen sich zuvor politisch passive Menschen genauso für ein politisches Engagement aktivieren wie durch Bürgerräte. Denn hier wie dort erfahren die Beteiligten Selbstwirksamkeit. Sie werden gehört und können etwas bewirken, während sich Menschen ohne diese Erfahrung oft frustriert und ohnmächtig fühlen. Mehr Demokratie ist damit auch die beste Medizin gegen die populistische Verführung durch einfache Antworten und das Schüren von Hass gegen „die da oben“ oder gegen Menschen, die anders denken oder aussehen.

Mit Volksentscheiden und Bürgerräten werden Entscheidungen zudem auf eine breitere Legitimationsbasis gestellt. An Volksabstimmungen können sich alle beteiligen. In Bürgerräten sind alle wichtigen Bevölkerungsgruppen angemessen vertreten, so dass sich jede:r dort wiederfinden und damit identifizieren kann. 

Nicht zuletzt beeinflusst allein die Existenz von direkter und deliberativer Demokratie die Gesetzgebung in den Parlamenten. Abgeordnete, die das Damoklesschwert eines Volksentscheids über sich und den von ihnen verabschiedete Gesetze hängen sehen, sind gezwungen, ihre Politik besser zu erklären. Sie beziehen potenzielle Initiator:innen von Volksbegehren intensiver in die Gesetzgebung ein und versuchen, deren Anliegen häufiger zu berücksichtigen. Die besten Volksentscheide sind die, die aufgrund der alleinigen Existenz dieses Demokratie-Instruments gar nicht erst stattfinden.

Bürgerräte geben Abgeordneten einen Kompass dazu in die Hand, wie die Bevölkerung bei wichtigen politischen Fragen denkt und welche Maßnahmen sie z.B. beim Klimaschutz mitzutragen bereit ist. Dies verringert die Unsicherheit in der Gesetzgebung. 

Eine wichtige Grundlage unserer Demokratie ist die Transparenz von Politik und Verwaltung. Lange jedoch herrschte hierzulande das Amtsgeheimnis: An Behördenakten etwa kamen einfache Bürger:innen nicht heran. Später wurden Informationsfreiheitsgesetze verabschiedet, in 2006 trat das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes in Kraft. Bürger:innen können dadurch bei Behörden Informationen anfordern. Dafür sind jedoch oft Gebühren fällig. Und nicht selten gibt es Streit über die Auslegung der Auskunftspflicht. Der Verein „Frag den Staat“ verklagt den Staat deshalb nicht selten auf die Herausgabe von Akten, deren Einsichtnahme selbiger verweigert. Dabei gewinnt „Frag den Staat“ meistens.

Besser als Gerichtsprozesse sind aber obligatorische Informationspflichten. Mit einem Transparenzgesetz können Behörden dazu verpflichtet werden, Informationen nicht erst auf Nachfrage, sondern proaktiv zur Verfügung zu stellen. Dies geschieht z.B. durch ein Transparenzportal im Internet, wie es die Stadt Hamburg nach einer erfolgreichen Volksinitiative für ein Transparenzgesetz geschaffen hat. Hier finden Interessierte Dokumente, Dateien, Statistiken und Verträge zu allen wichtigen Vorgängen in der Stadt. Dieses Portal nutzt nicht zuletzt auch den Behörden selbst, denn lange Dienstwege zur Zuleitung von Informationen aus anderen Behörden der Stadt gehören damit der Vergangenheit an. Verwaltungsprozesse werden dadurch vereinfacht. 

Auslöser der Hamburger Transparenzgesetz-Initiative war der Skandal um die Kostenexplosion beim Bau der Elbphilharmonie, bei dem Außenstehende keinen Einblick in die Verträge der Stadt mit den Bauunternehmen nehmen konnten. Da es solche Fälle nicht nur in Hamburg gibt, wären Transparenzgesetze und -satzungen überall sinnvoll. Nicht zuletzt sind gute politische Entscheidungen nur auf der Basis vollständiger Information möglich.

Fazit: Eine Demokratisierung der Gesellschaft hätte viele positive Folgen. Deutschland bleibt bei der Entwicklung seiner Demokratie aber weit unter seinen Möglichkeiten. Das ist schade – nicht nur weil wir dadurch Chancen auf mehr Transparenz in der Politik, bessere politische Entscheidungen und vor allem mehr politisch interessierte und informierte Bürger:innen vergeben. 

Wissenschaftliche Studien insbesondere aus der Schweiz belegen, dass eine gut ausgebaute Demokratie Menschen glücklich macht. Funktionierende demokratische Institutionen inklusive der Instrumente der direkten Demokratie tragen dazu bei, dass Menschen zufriedener sind. Das entscheidende Moment dabei? Es geht um die Erfahrung der Teilhabe, die Möglichkeit, das politische Geschehen und Politiker:innen kontrollieren zu können, Transparenz und Verantwortlichkeit. Politische Selbstbestimmung macht zufrieden.

Gemeinsam mit Mehr Demokratie e.V. und vier weiteren Organisationen hat GermanZero die Initiative Abstimmung21 ins Leben gerufen. In der ersten selbst organisierten Volksabstimmung in der Geschichte der Bundesrepublik können die Menschen über vier gesellschaftlich relevante Themen abstimmen.